二十大共同富裕大背景下，央企国企如何支持公益慈善事业发展

在二十大共同富裕大背景下，本文结合笔者近年来处理的公益慈善实践经验，从法律合规角度，梳理、分析央企国企响应公益慈善号召的可行方式，并简要提示其中的核心风险，发展慈善事业、勇担社会责任、实现多方共赢。

作者丨郭克军 季亨卡 张梓涵 郑博元

引言

2022年10月16日，习近平总书记在《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》中指出，分配制度是促进共同富裕的基础性制度，而引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业则是完善分配制度的重要方式之一。[1]

在二十大共同富裕背景下，央企国企作为我国经济发展的“顶梁柱”和“压舱石”，[2]在社会责任承担、公益慈善事业中发挥着不可替代的重要作用。《中国企业社会责任研究报告（2022）》显示，国企100强的社会责任发展指数已经从2009年的25.6跃升至高达2022年的55.5，并且某种程度上，在这14年间始终领先民营、外资企业100强的贡献程度。[3]《中国慈善发展报告（2020）》则更明确地指出，国企捐赠额在企业捐赠总额中的占比从2013年的6.5%跃升至2018年的34.9%。[4]

本文以二十大共同富裕为背景介绍公益慈善发展态势，结合近年来处理的公益慈善实践经验，从法律合规角度，梳理、分析央企国企响应公益慈善号召的可行方式，并简要提示其中的核心风险，以期帮助相关央企国企在合法合规的前提下，更好地实现响应国家号召下的各方共赢。

一、二十大共同富裕背景下的公益慈善

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把握发展阶段新变化、把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上。[5]在二十大以前，党和国家已经关注并多次强调发展公益慈善事业的重要性和关键作用，例如在2019年，党的十九届四中全会指出，要重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业。[6]再如2020年，党的十九届五中全会则更加明确地强调，要发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局。[7]

在此基础上，二十大报告对公益慈善作出了新的重要表态，为新时代中国特色社会主义公益慈善事业发展指明了前进方向、提供了根本遵循。一方面，二十大报告强调“要引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”，进一步传递出国家重视并鼓励发展公益慈善事业的讯号。一个具体体现就是我国《慈善法》的首次修订在即，许多修订亮点（例如明确慈善信托税收优惠制度）正在解决多年来的实践难题，强化国家对慈善事业的优惠扶持。

另一方面，二十大报告中多次提及的“人民至上”“解决好人民群众急难愁盼问题”“增进民生福祉”等论述，以及其他重点关注的事项（例如乡村振兴、完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系、发展素质教育、污染治理、生态保护、加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设等），也给公益慈善事业的发展划出了工作重点。[8]

二、央企国企如何更好支持公益慈善事业发展

（一）充分发挥主观能动性，体现党性觉悟与领导力担当

2015年，民政部、国务院国有资产监督管理委员会（“国资委”）在《民政部、国资委关于支持中央企业积极投身公益慈善事业的意见》（“《意见》”）指出，中央企业参与公益慈善事业，是实现“做强做优、世界一流”目标的重要举措，是回应社会期望、塑造责任央企形象的必然选择，是拓展对外发展空间、提高国际竞争力的客观需要。2016年，国资委在《关于国有企业更好履行社会责任的指导意见》中又指出，国有企业要从社会责任角度重新审视企业的愿景、使命和价值观，梳理形成富有企业特色的社会责任理念和经营哲学，融入企业文化，引领企业发展。

除了政策上的号召，对于积极投身慈善事业并有卓越贡献的央企国企，国家相关部门也提出了一些落到实处的便利和优惠条件。例如《意见》提及，政府采购中，贡献突出的央企在同等条件下可被优先考虑；[9]再如《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》规定，有良好的捐赠记录、在扶贫济困领域贡献突出的捐赠人在满足条件的情况下，可在土地供应、设施配套、企业服务等方面享受共计26种的激励措施。此外，全国已有多地制定相关办法，将公益性业务作为国企负责人的经营业绩硬性或软性考核指标之一。[10]

作为国民经济中的主导者，[11]国有经济企业在建国初期的工业化进程中、在改革开放以来的经济发展中建功无数，在多个行业和领域发挥着保障国计民生的重要作用。在共同富裕的新时代背景下，央企国企及其主要领导也要充分发挥主观能动性，积极响应党和国家号召，进一步提高自身认识，参与公益慈善事业，勇担社会责任，展示自身的觉悟和担当。

（二）实施战略性慈善，兼得经济目标与社会效益

自20世纪80年代末以来，陆续有学者开始关注到并研究“战略性慈善（Strategic Philanthropy）”。其中，美国代表学者迈克尔·波特（Michael Porter）等人认为“战略性慈善”是指企业有意识地将慈善捐赠与经济目标联系起来，以同时收获社会和经济效益。[12]2015年，民政部、国资委也指出，中央企业要将参与慈善事业纳入自身发展规划，并结合企业的资源和专业特长，制定各具特色的参与慈善事业的规划，建立制度规范和工作程序，合理选择慈善领域、项目和形式，科学实施，提高慈善资源的使用效益。[13]

在市场需求多变、竞争加剧、各项成本上升等多重压力下，即使是央企国企，其能够利用的经济、慈善资源也是有限的，那么如何利用有限的资源实现经济效益和社会效益的最大化，则是慈善战略规划中最核心、最复杂的问题。以如何选择慈善领域为例，企业可优先考虑与自身使命、价值观、优势与资源契合的慈善领域[14]，如电力或新能源企业可重点考虑“扶贫、济困”等领域，向欠发达地区捐赠资源以完善电网等基础设施、开发新能源等，科技类企业则可优先选择“促进科学事业发展”等慈善领域，向高等院校或科研机构等进行捐赠、助力科技类人才培养等。

有研究显示，战略性慈善行为有助于企业获得正面社会资本，因此慈善行为中是否融入战略性思维对企业至关重要。[15]以青岛国企澳柯玛控股集团为例，其发挥自身在制冷技术上的优势，于2017年向西藏牧民捐赠了100台-86℃超低温冰箱，缓解了藏区医疗存储设备不足等问题，并在疫情下向14家医疗单位定向捐赠医用冷藏箱等总价值200余万元的生物医疗设备，也因此荣获“抗击新冠肺炎疫情捐赠贡献奖”等奖项，并当选为《国资国企社会责任蓝皮书（2022）》中的优秀案例，[16]进而在承担社会责任的同时，有效提升了社会形象、改善了竞争环境，实现了社会效益与经济目标的兼得。

（三）结合整体慈善规划，选择合适的慈善工具

目前，直接或间接捐赠是央企国企参与慈善事业最传统、常见的方式。但在良好政策的导向下，以基金会、慈善信托、专项基金或混合架构组织等为代表的现代慈善工具日益迅速发展并受到广泛关注，成为企业开展公益慈善事业的新路径。央企国企如何结合自身特点和慈善战略规划选择合适的慈善工具，也是一个值得深思的问题。

下表简要阐述基金会、慈善信托、专项基金的概念及主要区别：

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由上表可见，这三种模式各有千秋。从运作独立性、规范性和税收优惠等配套制度的完善性来看，基金会优势较为明显，不仅具有独立的法人资格、能够以独立的名义开展活动，而且运作更规范、相关配套制度更齐全；但从设立、运作和后续管理的标准、要求、成本、复杂程度来看，慈善信托和专项基金似乎更胜一筹，与受制于诸多严格法律限制的基金会相比，相对简便、灵活和高效。

由此，在选择慈善工具时，央企国企需综合考虑多种因素（包括但不限于自身的慈善需求、慈善战略规划及所处阶段、预算金额、企业体量、慈善人才、特定慈善领域的外部政策等），实事求是、因地制宜地选择合适的慈善工具，必要时可寻求专业人士的协助，不可一味盲从、照搬照抄，以避免浪费人力、财力、物力。

通常而言，央企、大型国企如已有较为明确的慈善需求、长远的战略规划、丰富的慈善实践经验以及较多的慈善项目，可以首选基金会这一模式，以进一步提升自身慈善事业的深度、广度和知名度。反之，慈善需求和规划尚不明确、仍处于“试水”阶段的企业，则可优先选择专项基金或慈善信托，与专业的慈善组织或信托公司合作开展慈善项目，从而积攒经验逐步建立社会声誉。

（四）不忘慈善初心，与违法、不合规行为划清界限

在开展慈善事业时，央企国企需严守慈善初心，提高合规意识，避免因某些误区、“为难”的情境或侥幸心理，例如，“慈善活动等同于特定对象或领域的捐赠”“以慈善为名实质上从事营利性活动”“拿捐赠换资源”等，进而给自身带来潜在的合规风险。

首先，根据《慈善法》规定，慈善活动应当具有“公益性”，[22]服务于社会公共利益，并不简单等同于扶贫、济困、扶老等特定对象或领域的捐赠活动。根据最高院和地方法院的观点，“社会公共利益”通常为关系到全体社会成员或社会不特定多数人的利益，而非某一单位、部门、个人的利益。”[23]换言之，即使企业将捐赠资金用于《慈善法》列举的特定领域，但若是出于私益或仅惠及少数人，仍然可能无法被定义为“慈善活动”。

其次，“以慈善为名从事营利性活动”“拿捐赠换资源”等行为不仅违反相关法规，也可能会构成商业贿赂等违法行为，进而引发招投标环节或实际运营过程中的合规风险。一方面，《意见》指出，央企不得以慈善为名从事营利活动，不得要求受赠人、受益人在融资、市场准入、占有其他资源等方面创造便利条件或提供回报性反馈。在判断是否“以慈善为名从事营利性活动”时，需以特定活动的整体流程为观察视角，以实质重于形式为判断标准。若整体活动的最终目的是在未来获得一定的收益或资金增值并进行分配，则此种活动在本质上即属于投资等营利性活动。

另一方面，慈善捐赠与商业贿赂、行贿等违法行为的界限通常在于捐赠人是否谋取了不正当利益，例如是否要求受赠人、受益人违反相关规定，为自身提供帮助、方便条件，或违背公平、公正原则在经济、组织人事管理等活动中为自身谋取竞争优势。[24]若结论为是，则此类活动极有可能构成商业贿赂、行贿等违法行为，进而为企业及其主管人员或直接责任人员招致行政处罚甚至刑事责任。

此外，对于实务中强迫或变相强迫的摊派性捐赠，或以资源出让、企业援建和捐赠等名义的变相收费，央企国企应“珍爱自己的羽毛”，并在集团内部充分评估风险后提出拒绝。《意见》第二条规定，自愿无偿是央企参与公益慈善事业的基本原则之一。任何组织和个人不得强迫或变相强迫中央企业开展慈善活动或进行捐赠，对于有关社会机构、团体的摊派性捐赠，中央企业应当依法拒绝。

由此，央企国企开展慈善活动时，需不忘慈善初心、从严要求，以“公益性”的标准“三省吾身”，同时着眼于企业的长远发展，自觉远离商业贿赂等违法行为，依法拒绝摊派性捐赠，避免企业发展过程中的法律风险。

（五）关注特殊的合规要点，履行相关义务

鉴于国有资产的特殊性质与严格管控，央企国企及其附属上市公司（如有）在公益慈善事业中，也需注意并遵循若干特殊合规要点，包括积极履行预算管控和专项审批程序、向国资委的备案或报告义务（纳入中央企业董事会职权试点、无需履行报国资委备案程序的中央企业除外[25]）、内外部监督程序、上市公司披露义务等。结合实践中的经验，在此选取两个核心要点进行特别提示：

首先，在捐赠财产方面，央企向外部组织或其附属基金会捐赠旗下国有企业的股权，仍受到特别限制。2003年《财政部关于加强企业对外捐赠财务管理的通知》禁止企业对外捐赠其持有的股权；[26]2009年《财政部关于企业公益性捐赠股权有关财务问题的通知》虽放开了非国有企业的股权捐赠，但仍不允许捐赠国有企业股权，[27]以避免国有资产流失。但鉴于后者未明确“非国有”“投资控股”的内涵和外延、具有一定的模糊性，因此相关央企如有此类捐赠需求，建议提前与国资监管部门进行充分沟通、确认，以降低合规风险。

其次，在捐赠程序方面，国有上市公司对外捐赠时需遵循披露、关联交易（如涉及）相关的特殊要求。三大证券交易所《股票上市规则》中均将“赠与资产”定义为“交易”行为，[28]因此国有上市公司对外捐赠时，应当按照相关交易规则及时履行审议、披露程序；对其股东、高管发起的公益基金会捐赠时，可能会构成关联交易，[29]进而需履行关联交易有关的审议、回避、披露程序等。此外，若国有上市公司的捐赠未达到规定的披露标准、无需单独披露，也可选择在年报中审慎、客观、按同一标准（而非选择性）披露，避免被监管机构质疑的法律风险。

三、结语

二十大后，党和国家重视并鼓励公益慈善发展、促进第三次分配和共同富裕是大势所趋。在这一重要历史机遇，央企国企应充分发挥国有经济的战略支撑作用，积极响应国家政策号召，在合法合规的前提下，主动、科学地投身于公益慈善的伟大事业，勇担社会责任，为我国公益慈善事业及全面建设社会主义现代化强国作出新的、更大的贡献。

[注] 

[1] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。

[2] 国务院国有资产监督管理委员会：《充分发挥国企在经济增长中的重要作用》，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588134/c18585538/content.html。

[3] 李扬、彭华岗、黄群慧、钟宏武、张蒽：《中国企业社会责任研究报告（2022）》，https://www.pishu.com.cn/skwx_ps/bookdetail?SiteID=14&ID=14153467。

[4] 杨团、朱健刚：《中国慈善发展报告（2020）》，https://www.pishu.com.cn/skwx_ps/bookdetail?SiteID=14&ID=11978874。

[5] 中华人民共和国自然资源部：《完善分配制度 促进共同富裕》，https://www.mnr.gov.cn/zt/dj/xxgc20d/pljd/202211/t20221119_2766883.html。

[6] 中国政府网：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm?ivk_sa=1024320u。

[7] 中国政府网：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。

[8] 人民政协网：《“二十大报告为慈善事业发展指明了方向与路径”——访全国人大代表、中华思源工程基金会副理事长兼秘书长李晓林》，https://www.rmzxb.com.cn/c/2022-11-08/3237376.shtml。

[9]《民政部、国资委关于支持中央企业积极投身公益慈善事业的意见》第四条规定，在政府采购中，对为慈善事业作出突出贡献的中央企业，同等条件下优先考虑。

[10]《湖北省人民政府办公厅关于印发<省属企业负责人经营业绩考核办法><省属企业负责人薪酬管理办法>的通知》（鄂政办发〔2022〕47号）规定，统筹考虑企业肩负的经济责任、政治责任、社会责任……对市场竞争类企业，重点考核经济效益、国有资本保值增值和市场竞争力等，将企业承担的公益性业务分类核算、分类考核，对因承担公益性业务导致实际收益较市场收益减少的部分，视同实现净利润予以加回。《山西省人民政府国有资产监督管理委员会关于印发<山西省省属企业负责人经营业绩考核办法（试行）>的通知》（晋国资发〔2019〕9号）规定，高速公路、水务、燃气产业、航空产业等省属企业负责人考核中，辅助指标/社会效益指标包括公益性业务完成情况和保障能力等，如供水量、供气量、货邮吞吐量、高速公路运营里程、铁路运营里程等。具体指标视企业情况确定。

[11]《中华人民共和国宪法》第七条规定，国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。

[12] Porter, Michael E, and Mark R Kramer, “The Competitive Advantage of Corporate Philanthropy”, Harvard business review vol. 80, 12 (2002).

[13] 参见《民政部、国资委关于支持中央企业积极投身公益慈善事业的意见》。

[14] 易开刚、厉飞芹：《慈善学人|企业战略慈善何以必要与可能？》，https://mp.weixin.qq.com/s/o8n7-FQFYSj4LX8lS3qT1Q。

[15] 李腊梅：《企业战略性慈善行为研究回顾与展望》，《企业科技与发展》2020年第11期。

[16] 责任云研究院：《国资委课题·国资国企责任蓝皮书（2022）：澳柯玛控股集团（案例七十二）》，https://mp.weixin.qq.com/s/QHVT2SwBMysnaUycDpqMYA。

[17] 中国信托业协会网站：《中铁信托成功落地今年全国最大一单慈善信托--中国中铁乡村振兴1号》，http://www.xtxh.net/xtxh/responsibilitynews/48158.htm。该文指出，该信托的备案标志着中国中铁和中铁信托的慈善事业进入新阶段。本慈善信托首期设立金额为7930万元，捐赠人为中国中铁股份有限公司，中国志愿服务基金会担任委托人。

[18] 根据慈善中国查询，该信托的委托人是中国共产主义青年团国家电力投资集团公司委员会等，https://cszg.mca.gov.cn/biz/ma/csmh/e/csmhedetail.html?aafx0101=ff8080815e044019015e0d64531a14f4。

[19] 国投泰康信托有限公司网站：《慈善信息：古老制度，创新实践》，https://www.sdictktrust.com/gttk/gtcf/jzxt/csxt/A23040304index_1.htm。该文指出，“国投慈善1号慈善信托”委托人为国家开发投资集团有限公司，受益人为贫困地区的群众和困难学生。这是国内第一支由央企作为委托人设立的慈善信托，开启了央企开展慈善信托的先河。

[20] 江苏省政府国有资产监督管理委员会网站：《华泰证券获评首届“长三角慈善之星”先进单位》，http://jsgzw.jiangsu.gov.cn/art/2020/4/27/art_11783_9475423.html。

[21] 山东省人民政府国有资产监督管理委员会网站：《山钢集团五家企业积极参与莱芜市社会慈善事业》，http://gzw.shandong.gov.cn/articles/ch00049/201705/47d52e6e-e36d-460e-9e0b-564556fb7ce4.html。

[22]《中华人民共和国慈善法》第三条规定，本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：（一）扶贫、济困；（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；（六）符合本法规定的其他公益活动。

[23] 最高人民法院（2019）最高法民终475号，山西省运城市中级人民法院（2020）晋08行终393号。

[24] 两高《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕22号）第十二条规定，行贿犯罪中的“谋取不正当利益”，是指行贿人谋取的利益违反法律、法规、规章、政策规定，或者要求国家工作人员违反法律、法规、规章、政策、行业规范的规定，为自己提供帮助或者方便条件。违背公平、公正原则，在经济、组织人事管理等活动中，谋取竞争优势的，应当认定为“谋取不正当利益”。

[25] 根据《关于中央企业对外捐赠管理有关事项的补充通知》（国资发评价〔2015〕41号），纳入中央企业董事会职权试点的企业，应严格按照《关于落实中央企业董事会职权试点的工作方案》的有关要求，由董事会确定捐赠规模，并纳入年度预算管理，不再履行报国资委备案程序。根据《关于中国大唐集团公司等8家中央企业为建设规范董事会企业的通知》（董办〔2010〕59号），国资委于2010年决定将中国大唐集团公司、中国长江三峡集团公司、中国移动通信集团公司、中粮集团有限公司、中国节能环保集团公司、中国煤炭科工集团有限公司、中国保利集团公司和中国广东核电集团有限公司等8家中央企业纳入建设规范董事会企业范围，http://www.gov.cn/zwgk/2010-08/18/content_1682602.htm。

[26]《财政部关于加强企业对外捐赠财务管理的通知》（财企〔2003〕95号文）第四条规定，企业生产经营需用的主要固定资产、持有的股权和债权、国家特准储备物资、国家财政拨款、受托代管财产、已设置担保物权的财产、权属关系不清的财产，或者变质、残损、过期报废的商品物资，不得用于对外捐赠。

[27]《财政部关于企业公益性捐赠股权有关财务问题的通知》（财企〔2009〕213号文）第一条规定，由自然人、非国有的法人及其他经济组织投资控股的企业，依法履行内部决策程序，由投资者审议决定后，其持有的股权可以用于公益性捐赠。

[28] 参见《上海证券交易所股票上市规则》第6.1.1条、《深圳证券交易所股票上市规则 （2023 年修订）》第6.1.1条以及《北京证券交易所股票上市规则（试行）》第7.1.1条。

[29] 根据《上海证券交易所股票上市规则》第6.3.3条，具有以下情形之一的法人（或者其他组织），为上市公司的关联法人（或者其他组织）：（一）直接或者间接控制上市公司的法人（或者其他组织）；（二）由前项所述法人（或者其他组织）直接或者间接控制的除上市公司、控股子公司及控制的其他主体以外的法人（或者其他组织）……

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